Rapport de la chambre régionale des comptes relatif à la SAEMP et à la ZAC

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Commune - Palaiseau - Essonne
Chambre régionale des comptes
CRC Ile-de-France
Rapport d'observations définitives de CRC

19/09/2002

Le Président
N°/G/23/02-
Noisiel, le
N° 02-0363 R
RECOMMANDE AVEC A.R.
Monsieur le Maire,
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives arrêtées par la Chambre régionale des comptes d'Ile-de-France sur la gestion de la commune de PALAISEAU. Il vous appartient de transmettre ce rapport à l'assemblée délibérante. Conformément à la loi, ce document doit :
1. faire l'objet d'une inscription à l'ordre du jour de la plus proche réunion de l'assemblée ;
2. être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres ;
3. donner lieu à débat.
Dès la plus proche réunion de l'assemblée, le document final sera considéré comme un document administratif communicable à toute personne en faisant la demande, dans les conditions fixées par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978.
Vous voudrez bien informer le greffe de la Chambre de la date à laquelle le rapport d'observations aura été porté à la connaissance de l'assemblée délibérante.
Enfin, je vous précise qu'en application des dispositions de l'article R. 241-23 du code précité, le rapport d'observations est transmis au préfet et au trésorier-payeur général de l'Essonne.
Veuillez agréer, Monsieur le Maire, l'expression de ma considération distinguée.

P.J. :1.

Pour le Président et par délégation,
Marie-France GOETZ
Monsieur le Maire de Palaiseau
Hôtel de Ville
91, rue de Paris
91120 PALAISEAU
RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES
sur la gestion
de la commune de PALAISEAU (91)
Exercices 1996 à 1998

Dans le cadre de son programme, la Chambre régionale des comptes d'Ile-de-France a procédé à l'examen des comptes et de la gestion de la commune de PALAISEAU (91) pour les exercices 1996 à 1998.
L'entretien préalable prévu par l'article L. 241-7 du Code des juridictions financières a eu lieu le 8 juin 2001 avec l'ordonnateur et le 28 juin 2001 avec son prédécesseur en fonction jusqu'en mars 2001.
Lors de sa séance du 6 septembre 2001, la Chambre a formulé des observations provisoires qui ont été adressées le 28 novembre 2001 à l'ordonnateur en fonction et à l'ancien ordonnateur.
La réponse de l'ancien ordonnateur en date du 20 janvier 2002 est parvenue à la Chambre le 28 janvier.
Lors de sa séance du 19 juillet 2002, la Chambre a arrêté les observations définitives qui portent sur les points suivants :
1) La situation financière,
2) La société d'économie mixte de Palaiseau (SAEMP),
3) La ZAC Centre ville,
4) L'application des dispositions du Code des marchés publics,
5) Les dépenses de personnel,
6) Les dépenses de matériel informatique et de mobilier de bureau,
7) La restauration scolaire,
8) Le stationnement payant,
9) Le transport collectif.
Les observations relatives à la SAEMP et la ZAC Centre ville et à l'application de la réglementation des marchés publics revêtent aux yeux de la Chambre une importance particulière.

1/ LA SITUATION FINANCIERE
L'examen des finances locales sur la période 1996 à 1998 révèle une situation assez tendue mais stable.
L'équilibre global ne dégage en effet aucune épargne disponible du fait notamment de l'importante rigidité des charges de structure : le taux relativement modéré de l'endettement communal a rendu supportable une telle situation mais la commune ne dispose plus de marge de manouvre en matière d'endettement.
En ce qui concerne la section de fonctionnement :
S'agissant des ressources fiscales, la commune dispose encore, du fait de bases d'imposition assez importantes, s'agissant des taxes acquittées par les ménages, d'une certaine marge de progression, malgré un taux de taxe d'habitation parmi les plus élevés du département. Par contre la ressource apportée par la taxe professionnelle est sensiblement inférieure à celle dont bénéficient les communes de la même catégorie démographique au niveau régional.
Le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal atteint 1,22 en 1999, le seuil critique étant estimé à 1,50.
Pendant la période en cause, les dépenses de fonctionnement ont progressé plus vite que les recettes de fonctionnement, l'écart entre les deux grandeurs ayant toutefois diminué, s'élevant à 28,3 millions de francs, soit 4 314 307 € en 1996 et à 16,9 millions de francs, soit 2 576 388 € en 1999.
Les recettes réelles de fonctionnement s'élèvent en effet à 228,8 millions de francs en 1996, soit 34 880 335 € et à 248,4 millions de francs, soit 37 868 335 € en 1999, tandis que les dépenses réelles de fonctionnement s'élèvent à 200,5 millions de francs, soit 30 566 027 € en 1996 et à 231,5 millions de francs, soit 35 291 947 € en 1999, croissance imputable principalement à la progression des dépenses de personnel).
Compte tenu de ces éléments, l'épargne brute s'élève à 29,3 millions de francs, soit 4 466 756 € en 1996 et à 25,8 millions de francs, soit 3 933 184 € en 1999. Ajoutée aux recettes réelles d'investissement, elle couvre sur l'ensemble des exercices examinés le remboursement de l'annuité courante de l'emprunt hors remboursement anticipé.
En ce qui concerne la section d'investissement :
Les recettes réelles d'investissement hors emprunt, d'un montant assez faible s'élevant à 7,8 millions de francs, soit 1 189 102 € en 1996 et à 13,47 millions de francs, soit 2 053 488 € en 1999, ont fluctué au gré des différences sur réalisation des immobilisations et des subventions.
Les dépenses physiques d'investissement ont fortement augmenté, passant de 29,5 millions de francs, soit 4 497 246 € en 1996 à 48,6 millions de francs, soit 7 134 614 € en 1999, progression reflétant les grands chantiers engagés par la commune et les charges liées à la liquidation de la SAEMP.
Les emprunts courants (hors emprunts de refinancement) se sont élevés à 33 millions de francs, soit 5 030 817 € en 1996 et à 39,4 millions de francs, soit 6 006 491 € en 1999. Même si leur charge financière est demeurée supportable pour la commune, la Chambre a constaté qu'ils excédaient chaque année ses besoins de financement, permettant de présenter à la fin des exercices 1996, 1997 et 1999 un fond de roulement excédentaire mais coûteux.
Un usage adapté de la ligne de trésorerie souscrite par la commune aurait permis une gestion plus souple des besoins de trésorerie en générant seulement des frais financiers ponctuels.
L'importance de la charge reposant principalement sur les ménages aurait dû inciter la commune à une plus grande maîtrise de son endettement et des dépenses de personnel.

2/ LA SOCIETE ANONYME D'ECONOMIE MIXTE DE PALAISEAU (SAEMP)
La SAEMP est en liquidation amiable depuis octobre 1996. Cette liquidation est totalement achevée à ce jour.

2.1/ Situation antérieure à 1995
La Chambre avait dès 1994 observé l'insuffisance des fonds propres de la société et le déséquilibre financier affectant des opérations importantes (opérations locatives et opération ZAC Centre ville notamment). Dès cette époque, la société bénéficiait d'un important soutien de la commune sous forme de concours financiers directs (5,9 millions de francs, soit 899 449 €) de garanties d'emprunt et de garanties d'équilibre d'exploitation concernant deux programmes de gestion locative de logements sociaux.

2.2/ Evolution de la situation financière depuis 1995
Au cours de l'année 1995 un " coup d'accordéon " réduisant le capital social de 11 000 000 F, soit 1 676 939 € à 2 860 000 F, soit 436 004 € a permis de faire disparaître les pertes antérieures mais n'a pas apporté à la société la trésorerie dont elle avait besoin, les excédents de trésorerie de la ZAC Centre ville, utilisés abusivement, ne suffisant pas à compenser les déficits des autres opérations.
Suite à cette détérioration, le conseil municipal a autorisé le 17 octobre 1996 les représentants de la ville au sein des organes sociaux de la SAEMP à voter sa dissolution anticipée et désigner un liquidateur et l'assemblée générale extraordinaire du 18 octobre 1996 décide de dissoudre la société par anticipation.
En effet, les capitaux propres sont devenus négatifs (moins 6 283 013 F, soit - 957 839 €) et le redressement de la société, compte tenu de sa situation financière et de la situation économique, apparaît très difficile et aléatoire.
La situation comptable a continué à se dégrader en 1996 et au cours des exercices suivants, la société en liquidation assurant toujours le suivi de la gestion des prêts acquéreurs et de la gestion locative.
A l'occasion de l'assemblée générale ordinaire du 19 mars 1997, le liquidateur rappelle les causes des engagements extérieurs de la SAEMP :
Il s'agit d'abord, tant pour le financement de la construction du patrimoine locatif que pour les opérations en toute propriété de prêts bancaires pour un montant supérieur à 80 millions de francs, soit 12 195 921 €, et bénéficiant pour la plus grande part de la garantie de la commune de Palaiseau, puis de la créance de la commune de Palaiseau de l'ordre de 10 millions de francs, soit 1 524 490 € et des prêts des associés s'élevant à 5 millions de francs, soit 10 671 431 €.
Ainsi la SAEMP ne peut présenter en face d'un passif qui représente à terme échu une somme de l'ordre de 100 000 000 F, soit 15 244 901 € que la valeur de son patrimoine qui est estimé en valeur de bilan d'après les comptes arrêtés au 31 décembre 1995, à la somme de 70 000 000 F, soit 10 671 431 €.
La stratégie proposée et retenue consistait, d'une part à mettre en relation directe les emprunteurs de la SAEMP avec les prêteurs de façon à ce que la société soit délestée de son passif, d'autre part à procéder à la vente du patrimoine locatif en prévoyant que les loyers qu'il procure seraient affectés au remboursement des créanciers hypothécaires et également à percevoir les indemnités que pourrait verser la ville de Palaiseau à la SAEMP suite à dénonciation de conventions de maîtrise d'ouvrage déléguée et en payant les garanties d'exploitation du patrimoine locatif.
Le règlement de la masse représentée par la créance des associés et de la ville de Palaiseau devrait être différé jusqu'à ce que le problème posé par le passif dû aux créanciers soit réglé.
Au cours de l'assemblée générale ordinaire du 9 juillet 1997, la quasi totalité des associés se déclare favorable à un accord amiable et accepte un échéancier de paiement pour la SAEMP.
Les résultats de l'exercice 1997 dégagent encore une perte de l'ordre de 3 millions de francs, soit 457 347 € ramenant les capitaux propres à moins 12 902 837 F, soit - 1 967 024 €.
Des cessions de terrains ont pu intervenir dans le cadre des opérations de liquidation pour 2 397 670 F, soit 365 522 €.
A la fin de cet exercice, le total du passif en capital excède le montant des actifs de près de 5 000 000 F, soit 762 245 € hors créance de la commune de Palaiseau s'élevant à 11 194 100 F, soit 1 706 529 €.
Lors de l'assemblée générale du 18 décembre 1998, il a été décidé d'accepter la proposition d'acquisition des ensemble locatifs par reprise des prêts CDC, APEC et GIPEC à hauteur de 28 millions de francs, soit 4 268 572 € et versement d'une soulte de 4 millions de francs, soit 609 796 €.
Les résultats de l'exercice 1998 dégagent encore une perte de 2 437 317 F, soit 371 566 €. Par contre les résultats de l'exercice 1999 font apparaître une perte de l'exercice limitée à 0,5 million de francs, soit 76 224 € compte tenu de la cession du patrimoine locatif.
Au 31 décembre 1999, la SAEMP disposait d'un actif circulant de l'ordre de 14,4 millions de francs, soit 2 195 265 € alors que le passif dû aussi bien à des tiers qu'à la commune de Palaiseau s'élevait à 33,3 millions de francs, soit 5 076 552 €.
Les montants figurant à l'actif permettaient le dédommagement des créanciers autres que la commune de Palaiseau et celle-ci a accepté de ne faire valoir ses créances sur la SAEMP qu'après le désintéressement intégral des autres créanciers et de se substituer sans délai à la SAEMP dans le remboursement des emprunts souscrits auprès du CFCAL.
S'agissant de la ZAC Centre ville, une promesse de vente portant sur 4600 m² de SHON pour un prix de 8 096 400 F, soit 1 234 288 € a été signée durant l'exercice 1999 et les recettes correspondantes ont été réalisées au cours de l'exercice 2000.
A la fin de l'exercice 2000, aucune recette n'était plus à attendre jusqu'à la clôture de la ZAC ni aucune dépense à réaliser jusqu'à la clôture de l'opération.

2.3/ Opérations de liquidation
Les premiers mois de l'exercice 2001 ont été marqués par la clôture définitive des opérations de la SAEMP ainsi que par celle de l'opération " ZAC Centre ville ".
S'agissant particulièrement de la SAEMP, la délibération du 24 janvier 2001 devenue exécutoire le 30 janvier autorise le maire à approuver les comptes de la SAEMP pour l'exercice clos au 31 décembre 2000 faisant apparaître un bénéfice de 4 602 236,72 F, soit 701 606 € ramenant les capitaux propres à moins 11 604 683,20 F, soit 1 769 122 €.
Elle autorise également le maire à voter la clôture des opérations de liquidation amiable de la SAEMP lors de l'assemblée générale des actionnaires, donne quitus et décharge au liquidateur amiable, au commissaire aux comptes et au conseil de surveillance et désigne le liquidateur comme mandataire ad hoc pour régler les derniers dossiers relatifs à la SAEMP après la clôture des opérations de liquidation amiable.
Elle autorise enfin le maire à voter l'approbation du rapport du liquidateur sur les opérations de liquidation et du compte définitif de liquidation faisant ressortir un solde négatif de 11 604 683,20 F, soit 1 769 122 €.
Après avoir décidé la suppression de l'école de musique et de danse de la liste des équipements publics figurant dans le programme de la ZAC Centre ville, la commune, par délégation du 21 décembre 2000, a autorisé le maire à signer l'avenant mettant fin au traité de concession de la ZAC Centre ville avec la SAEMP.
Les comptes définitifs de l'opération présentés par le cabinet d'experts comptables permettent de constater que la ville de Palaiseau détient une créance de 10 509 921 F, soit 1 602 227 € sur la SAEMP au titre du compte ZAC (cf. observation suivante).
La SAEMP est au moment de sa liquidation dans l'incapacité de rembourser les avances reçues de la ville, un solde débiteur du compte de trésorerie ZAC ayant été constaté dès avant la mise en liquidation de la SEM.
Le 24 janvier 2001, le conseil municipal a autorisé le maire à constituer une provision de 10 509 921 F, soit 1 602 227 € pour créance douteuse afin de faire face à l'irrecouvrabilité probable de ladite créance.
La commune supporte une lourde charge financière qui constitue le prix d'un suivi d'activité insuffisant, de la résiliation anticipée de contrats de maîtrise d'ouvrage déléguée passés avec la SEM, du rachat à prix fort de biens précédemment cédés par la commune à la SEM à des conditions avantageuses, de lourdes charges financières et de la conjoncture défavorable résultant de la crise immobilière des années 1990 à 1995.
La commune de Palaiseau a dû soutenir la SAEMP en permanence jusqu'à sa liquidation définitive, opération complexe qui a été menée à terme sous la surveillance du représentant de l'Etat dans des délais et conditions acceptables, les principaux créanciers de la SAEMP, ayant consenti à être réglés à hauteur de 70 % du montant du capital de leur créance, en abandonnant également le montant des intérêts.

3/ LA ZAC CENTRE VILLE

3.1/ Evolution de la ZAC Centre ville
Peu après sa création, la ZAC du Centre ville, concédée à la SAEMP le 3 juillet 1991 a été annulée par jugement du tribunal administratif de Versailles du 4 août 1992.
Dans ses motifs d'annulation, le juge administratif a retenu l'insuffisance des études préalables à la création de la ZAC et notamment de l'étude d'impact.
Une seconde ZAC a été élaborée selon la procédure conjointe, le PAZ ayant été mis à l'enquête préalablement à l'approbation du dossier incluant l'étude d'impact : le tribunal administratif a débouté les associations de leur recours contre la deuxième ZAC.
L'annulation de la première ZAC et la récession immobilière ont conduit la SAEMP à réviser à la baisse les prévisions de dépenses et de recettes en les divisant par 3,4. Selon la SAEMP, le bilan prévisionnel de la deuxième ZAC était équilibré en dépenses et en recettes et en décembre 1994, soit un an et demi après que la procédure soit devenue exécutoire, 84 % du programme était vendu ou sous promesse de vente aux prix indiqués dans le bilan.
Cependant, l'analyse des comptes de la ZAC Centre ville fait apparaître au 31 décembre 1994, que si cette dernière dispose d'une trésorerie de 16,7 millions de francs, soit 2 545 898 € à cette époque, 14,2 millions de francs, soit 2 164 776 €, financent d'autres opérations de la SAEMP.
La Cour administrative d'appel de Paris a rejeté de nouvelles requêtes en annulation à l'encontre de la ZAC par décision en date du 18 novembre 1997 devenue définitive et l'opération a pu être poursuivie, certaines modifications étant envisagées pour parvenir à sa clôture.
Les avances faites au titre de la ZAC Centre ville à la SAEMP s'élèvent à 15 398 607 F, soit 2 347 502 € au 31 décembre 1998, le compte bancaire ZAC dans les écritures de la SAEMP présentant dès avant la liquidation de la SAEMP un solde débiteur inexpliqué de 2 315 772 F, soit 353 037 €.
A la fin de l'exercice 1999, les avances à rembourser par la SAEMP en liquidation s'élèvent à 13 millions de francs, soit 1 981 837 €.
Une promesse de vente portant sur 4 600 m² de SHON a été signée durant l'exercice 1999 et la recette correspondant a été réalisée en l'an 2000.
Ainsi à la fin de l'exercice 2000, aucune recette n'est plus à attendre jusqu'à la clôture de la ZAC et aucune dépense n'est à réaliser jusqu'à la clôture de l'opération.
Par délibération du 21 décembre 2000, rendue exécutoire le 27 décembre, la commune décide de supprimer l'école de musique et de danse de la liste des équipements publics figurant dans le programme de la ZAC Centre ville.
Par délibération du même jour, la commune autorise le maire à signer l'avenant mettant fin au traité de concession de réalisation de la ZAC Centre ville à la SAEMP.
Par délibération en date du 24 janvier 2001, la ville constate l'achèvement définitif de la ZAC Centre ville : les comptes définitifs de l'opération permettent de constater que la ville de Palaiseau détient une créance de 10 509 921 F, soit 1 602 227 € sur la SAEMP au titre du compte ZAC.
La SAEMP en liquidation étant dans l'incapacité de rembourser à la ville les avances reçues, le conseil municipal constate l'achèvement de la ZAC Centre ville et décide que le plan d'aménagement de zone de la ZAC sera incorporé au plan d'occupation des sols approuvé le 16 décembre 1999.

3.2/ La réalisation de la maison de la petite enfance
Suite à la délégation à la SAEMP de la réalisation de la ZAC Centre ville, un avenant n° 1 à la convention de maîtrise d'ouvrage déléguée avait été passé le 4 juin 1992 : il avait alors été décidé la construction et l'aménagement d'une maison de la petite enfance.
Après regroupement de parcelles appartenant à la commune, à des particuliers et à elle-même, la SAEMP devait procéder à une division en volumes et céder pour le franc symbolique le volume nécessaire à la réalisation de la maison de la petite enfance.
La SAEMP était remboursée des dépenses engagées au titre de sa mission et une rémunération de 520 000 F, soit 79 273 € devait lui être versée par acomptes périodiques semestriels.
Suite aux recours engagés contre le permis de construire, cette opération n'a pas progressé jusqu'à la mise en liquidation de la SEM.
L'avenant n° 1 du 14 juin 1992 a été dénoncé par la ville selon la délibération du 16 juillet 1997 : il est décidé que la maîtrise d'ouvrage déléguée sera assurée par la commune.
En conséquence, la commune est contrainte de rembourser à la SEM une somme de 983 351,36 F, soit 149 910 € qui se décompose comme suit :
365 231,36 F TTC, soit 55 769 € pour la rémunération des maîtres d'ouvre et bureau d'études,
618 120 000 F, soit 94 231 € pour la rémunération du maître d'ouvrage délégué.
L'article 17 de la convention de maîtrise d'ouvrage déléguée prévoyait, en cas de résiliation, la rémunération du mandataire au prorata de la mission accomplie et constatée après constat contradictoire des prestations effectuées par le mandataire et des travaux réalisés.
Compte tenu de l'état d'avancement des travaux au 17 juillet 1997 : permis de construire bloqué, choix des entreprises non arrêté, il est certain que le prestataire n'avait pas accompli la totalité de sa mission. Ce constat n'a pas été produit à la Chambre.
Les 1 643 000 F, soit 250 473 € inscrits au compte d'avance de la ville sur le compte de la SEM au titre de cette opération n'ont pas été reversés à la ville ni même fait l'objet d'une compensation des sommes avec les sommes réclamées par la SEM.
L'article 14 stipulait que la rémunération de la SEM interviendrait par acomptes périodiques semestriels. En conséquence, les honoraires dus à la SEM auraient dû être payés régulièrement et non soldés en une seule fois, grevant d'autant le budget communal 1997.
Pour réaliser le programme de 51 logements locatifs sociaux, comprenant en rez-de-chaussée l'enveloppe bâtie destinée à être aménagée en locaux pour la petite enfance, la commune a cédé par acte notarial du 25 juillet 1994 des parcelles pour un prix de 2 523 000 F, soit 384 628 € dont 880 000 F, soit 134 155 € payés comptant par la SEM à la ville, le reste (1 643 000 F, soit 250 473 €) étant inscrit au compte d'avance de la ville sur le compte de l'opération ZAC dans la comptabilité de la SAEMP.
Cette créance devait être compensée lors des opérations de maîtrise d'ouvrage déléguée confiées à la SEM dans le cadre de la réalisation de la ZAC. Elle devait être soldée au plus tard le 31 décembre 1997 sans production d'intérêts.
Le reste des terrains a été acquis par la SEM de particuliers au prix de 1 450 000 F, soit 221 051 €. L'ensemble de ces terrains a été vendu par la SEM à la société " Le Logement Français " pour un montant de 10 972 000 F, soit 1 672 670 €, payé comptant à la SEM, dégageant une plus value de 8 642 000 F, soit 1 317 464 €.
Le Logement Français, constructeur de l'immeuble destiné notamment à recevoir la maison de la petite enfance, a déposé une première demande de permis de construire, annulée par le tribunal administratif de Versailles, en raison d'une insuffisance de places de stationnement.
Un second permis de construire a été annulé par la même juridiction, le 11 juillet 1997, au motif que trois parcelles n'avaient pas fait l'objet d'une décision formelle de déclassement du domaine public.
Il en est résulté une résolution partielle de vente entre la commune et la SEM. La ville était condamnée à verser à la SAEMP, une indemnité de 506 000 F, soit 77 139 € effectivement payée.
Les conséquences de ce déclassement tardif sont lourdes : blocage et retard dans la réalisation de l'équipement, indemnités versées par la commune à la SEM et au Logement Français.
En effet, le Logement Français ayant rencontré de grandes difficultés à obtenir le permis de construire s'est estimé lésé et a engagé une procédure contentieuse pour réclamer à la commune des dommages et intérêts.
En fait un protocole d'accord a été passé entre la société et la commune au terme duquel la commune est notamment contrainte de verser une indemnité forfaitaire et transactionnelle d'un montant de 1 450 000 F réparti sur trois ans ainsi que 1 549 000 F, soit 236 143 € au titre de la surcharge foncière et d'acheter les lots de volume correspondant à la maison de la petite enfance pour 5 700 000 F TTC, soit 868 959 €.
Ce protocole engage lourdement les finances de la ville pour acquérir uniquement l'enveloppe de la maison de la petite enfance bâtie pour l'essentiel sur ses propres terrains et qu'elle aura la charge d'équiper.
Le permis de construire a finalement été obtenu le 5 novembre 1997.
Les points précédemment évoqués concernant la réalisation de la ZAC et notamment la construction de la maison de la petite enfance montrent que la commune s'est constamment heurtée à des problèmes de recours contentieux, parfois provoqués par des tiers mais également résultant d'une sous estimation du risque juridique dont les conséquences financières ont été graves pour la SAEMP qui disposait d'une trésorerie insuffisante et pour la commune qui en assumait la charge en dernier ressort.

LA SECTION D'INVESTISSEMENT

4/ L'APPLICATION DES DISPOSITIONS DU CODE DES MARCHES PUBLICS
Le contrôle de la gestion de la commune de Palaiseau pendant la période en cause permet de constater la méconnaissance de nombreuses dispositions applicables aux marchés publics.
Ces irrégularités ont pu être observées à l'occasion de la réalisation des opérations suivantes : la restructuration de la restauration scolaire (tranches 1 et 2), la construction rue Gustave Flaubert d'un centre de loisirs, d'un gymnase et d'un centre social et la création d'une maison de la petite enfance.
En dépit de la réalisation de ces travaux, conséquents eu égard à la taille de la commune, le rapport récapitulatif annuel sur l'exécution des marchés soldés dans l'année ou en cours d'exécution n'a pas été présenté par l'ordonnateur à l'assemblée délibérante en contradiction avec les dispositions de l'article 361-2 du Code des marchés publics avant l'exercice 2001.
Les irrégularités constatées concernent tant les contrats de maîtrise d'ouvre que les marchés de travaux et fréquemment plusieurs opérations.

4.1/ S'agissant des contrats de maîtrise d'ouvre, ont été constatées la méconnaissance de certaines dispositions ainsi que des pratiques ayant eu pour conséquence l'alourdissement du coût des opérations :
Ainsi, pour une même opération (centre de loisirs et gymnase, maison de la petite enfance), des conventions successives ou avenants résultant de la modification du projet d'origine, ont eu pour conséquence une sensible augmentation du coût des études et des sommes ont été versées au prestataire en rémunération de prestations qui se sont avérées inutiles.
Le déroulement des contrats de maîtrise d'ouvre concernant tant la restauration scolaire que le centre social montre que plusieurs missions ont été accomplies avant la notification officielle du marché au prestataire choisi (non effectuée pour la première tranche de travaux de restructuration de la restauration scolaire) et avant transmission du marché au représentant de l'Etat. Ces marchés ont également donné lieu à l'émission d'avenant tardifs qui avaient pour seul but de régler des prestations déjà effectuées qui ont donc été portées avec retard à la connaissance du conseil municipal.
S'agissant de la construction du gymnase, la convention définitive a fait l'objet d'un marché négocié sans concours après mise en concurrence : ce marché ne précisait pas le degré de complexité de l'ouvrage contrairement aux dispositions de l'article 29 du décret n° 93-1268 du 29 novembre 1993 relatif aux missions de maîtrise d'ouvre confiées par des maîtres d'ouvrage public à des prestataires de droit privé.
Le coût prévisionnel du centre de loisirs et du gymnase n'a pas été arrêté au stade de l'avant projet définitif contrairement aux dispositions de l'article 30-1 du décret du 29 novembre 1993 ; dès lors, le respect du coût prévisionnel définitif affecté d'un taux de tolérance de 10 % n'a pu être vérifié par la collectivité et le maître d'ouvrage s'est privé de la possibilité de demander au maître d'ouvre d'adapter ses études sans rémunération complémentaire alors que le coût de réalisation du gymnase a excédé de plus de 23 % le coût d'objectif fixé par la convention. La même observation a pu être opérée à l'occasion de la construction du centre social.
Les constatations précédentes doivent inciter la commune à veiller à la suppression des irrégularités formelles et à une meilleure qualité des projets fournis afin de limiter l'augmentation du coût des contrats au moyen de la passation fréquente d'avenants.

4.2/ S'agissant des marchés de travaux, les opérations déjà citées mettent également en évidence les multiples irrégularités concernant la passation des marchés ou leur déroulement énumérées ci-après :
Il est d'abord généralement observé une sous évaluation des enveloppes prévisionnelles qui ont pour conséquence la fréquente déclaration d'appel d'offres infructueux et le recours aux marchés négociés dans des conditions qui ne paraissent pas conformes au principe d'égalité entre les candidats.
Tel a été le cas notamment lors de la désignation de l'entreprise chargée de la réalisation de la restructuration de la restauration scolaire et de celle chargée de la construction du gymnase.
Au cours de cette même opération, le recours à la procédure d'urgence a limité le nombre de candidats et la commune aurait pu bénéficier d'un choix plus étendu si l'appel à la concurrence avait été moins tardif.
Le souci de se rapprocher néanmoins de l'enveloppe prévisionnelle a pour conséquence la réduction du volume de prestations fournies qui est ensuite compensée par la passation d'avenants qui élèvent le coût de l'opération ou par l'achat sur factures de prestations qui auraient dû être prévues au contrat.
Le déroulement des marchés concernant les opérations de restructuration de la restauration scolaire, première et deuxième tranche et de construction du gymnase permettent de constater que les travaux ont commencé avant que le marché ait été rendu exécutoire et parfois avant la passation même du marché et des avenants tardifs " de régularisation ", parfois non exécutoires, ont été passés dans la plupart des opérations en cause après la réception même des travaux, ce qui enlève toute signification à cette formalité.
S'agissant des travaux de construction du gymnase un retard de plus de 3 mois a pu être constaté dans la réalisation des travaux relevant du lot n° 1 sans que des pénalités de retard ne soient décomptées.
Globalement, cette méconnaissance des dispositions du Code des marchés publics a favorisé d'importants dépassements des coûts prévisionnels, à l'occasion des marchés de restructuration de la restauration scolaire notamment.
La Chambre invite donc la commune à appliquer de manière plus stricte les dispositions du Code des marchés publics.

LES DEPENSES DE FONCTIONNEMENT

5/ LES DEPENSES DE PERSONNEL
Les dépenses de personnel représentaient 123 473 000 F, soit 18 823 337 € en 1998. La commune de Palaiseau emploie notamment pendant toute la période sous revue trois collaborateurs de cabinet : leur rémunération comprend le traitement de base et l'indemnité de résidence.
Si le poste de directeur de cabinet a été régulièrement créé par la délibération du 28 juin 1984, la commune n'a pas apporté la preuve de la création de deux postes de collaborateurs de cabinet par délibération du conseil municipal comme imposé par l'article 34 de la loi n° 84-53 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
Les augmentations salariales les concernant n'ont pas été davantage approuvées par le conseil municipal.
Surtout, l'effectif des collaborateurs de cabinet est de trois alors que le décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987 fixe à deux au maximum cet effectif pour les communes dont la population est comprise entre 20 000 et 40 000 habitants. La commune est invitée à régulariser cette situation.

6/ LES DEPENSES DE MATERIEL INFORMATIQUE ET DE MOBILIER DE BUREAU
Les dépenses informatiques se sont élevées à 2 346 000 F, soit 357 645 € en 1997 et 2 733 000 F, soit 416 643 € en 1998 et concernent essentiellement l'achat d'ordinateurs et de logiciels.
En dépit du montant conséquent de ces investissements, aucun marché n'a été passé et il est constaté une grande dispersion de l'achat de matériels identiques à des fournisseurs ayant parfois des liens entre eux.
En 1998, deux fournisseurs ayant des administrateurs communs ont bénéficié de commandes excédant 300 000 F, soit 45 734 € en l'absence de toute mise en concurrence.
La même dispersion caractérisait l'achat de mobilier de bureau, les commandes se faisant " au coup par coup ".
La commune devrait mener dans ces domaines une politique de gestion plus rigoureuse qui permettrait de recenser annuellement les besoins de l'ensemble de la commune et passer un marché à bons de commande afin de bénéficier de remises plus substantielles.
Une telle procédure serait effectivement utilisée dans les deux cas depuis l'an 2000.

7/ LA RESTAURATION SCOLAIRE
Jusqu'en septembre 1997, la restauration municipale s'effectuait en liaison chaude. Les denrées alimentaires étaient commandées par le chef de production, les repas étant préparés par le personnel communal dans les locaux de la ville.
Depuis 1997, la ville met en ouvre progressivement le projet de restructuration de la restauration scolaire qui induit le passage en système de liaison froide.
Les marchés passés suite à la mise en ouvre de la liaison froide n'appellent pas de remarques contrairement aux achats de denrées alimentaires dans le cadre de la liaison chaude.
Leur montant diminue mais demeure conséquent (4 467 000 F, soit 680 989 € en 1996 et encore 2 277 000 F, soit 347 126 € en 1999). Néanmoins aucun marché n'a été conclu avec des fournisseurs de produits alimentaires.
L'examen des mandats concernant les produits alimentaires payés en 1998 montre que la commune a fractionné ses commandes entre plusieurs fournisseurs pour l'approvisionnement en produits de même type, afin de présenter un total de mandats par entreprise inférieur à 300 000 F, soit 45 734 €.
La commune aurait dû recourir à une procédure de mise en concurrence comme le prévoit l'article 321 du Code des marchés publics " pour les travaux, les fournitures ou les services dont le montant annuel présumé, toutes taxes comprises, n'excède pas la somme de 300 000 F, soit 45 734 €.